Las etapas de urbanización tras la reciente reforma de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid por la Ley 2/2018, de 4 de mayo

Vicente Laso Baeza Laso & Asociados Dentro del proceso de ejecución material del planeamiento urbanístico una cuestión tradicionalmente recurrente ha sido la referida al hecho determinante de su culminación como condición necesaria para acceder al uso efectivo de las correspondientes edificaciones, lo cual se ha manifestado con mayor intensidad justamente en ámbitos de planeamiento de grandes dimensiones cuyo desarrollo razonablemente no puede abordarse en el tiempo de modo conjunto. Así, si la ejecución de las obras de urbanización inevitablemente ha de afrontarse de modo progresivo tanto en términos espaciales como temporales por razones de estricta lógica propia de la tarea urbanizadora, es fácil entender que en tales ámbitos su desarrollo quede sujeto a un proceso escalonado de tal manera que pueda darse perfectamente el caso de que mientras partes de ellos se encuentren en condiciones de incorporarse al tejido urbano existan otras que, por el contrario, se encuentren aún en curso de ejecución. En este sentido, la recepción ya desde el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 de la posibilidad de acogerse a la fórmula de la urbanización y edificación simultánea fue un primer paso en la línea apuntada si bien, en todo caso, claramente insuficiente toda vez que la simultaneidad admitida no llegaba a contemplar la incorporación parcial efectiva de los suelos al mercado inmobiliario desde el momento en que el acto de recepción de la obra de urbanización contemplada en su totalidad seguía presentándose como condición ineludible para acceder a las licencias de primera ocupación o funcionamiento. Se trataba por ello, más concretamente, de una fórmula reglamentaria que habilitaba el solapamiento de las dos tareas esenciales de la fase de ejecución del planeamiento consistentes en la urbanización y la edificación. Pues bien, es en este contexto en el que se publicó en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del pasado 18 de mayo de 2018 la Ley 2/2018, de 4 de mayo, de modificación de la Ley 9/2001, de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid, para la regulación de los desarrollos urbanísticos a través de fases o unidades funcionales, modificación justificada en su Preámbulo por razón de la supuesta insuficiencia del régimen jurídico de las actuaciones integradas cuando van acompañadas de un plan de etapas con plazos sucesivos para la ejecución de la urbanización, destacando igualmente que en la regulación autonómica se guardaba silencio en torno al funcionamiento de tales etapas en el momento de la culminación y recepción de la urbanización. La justificación de la modificación, que se presenta en consecuencia como una novedad, no toma en cambio en consideración unos antecedentes cuyo origen se encuentra en la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 (artículos 9.2.b y 10.2.a) y cuyo desarrollo más detallado se contuvo en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978, antecedentes reflejados también en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y que, unidos al sentido del texto modificado, al ser recordados permiten comprobar que ni la institución en cuestión constituyó una novedad de la LSCM en su texto original ni la modificación recientemente publicada es realmente tan innovadora como se pretende dar a entender desde su Preámbulo. Así, en efecto, a pesar de que la LSCM contiene una única mención al plan de etapas en su artículo 108.1.b) al ocuparse de su posible inclusión en el documento denominado Organización y gestión de la ejecución a fin de fijar los plazos sucesivos para la ejecución de la urbanización, contemplaba ya en su artículo 42.7.e) que para el suelo urbano el planeamiento general previera los términos de la incorporación al tejido urbano de las nueva actuaciones, las condiciones a satisfacer por cada actuación y el orden de prioridades a observar en el desarrollo, lo que igualmente disponía el artículo 49.d) para los instrumentos de planeamiento parcial. La regulación señalada, cuyos términos generales permitían en gran medida descansar en lo que al respecto dispusiera el planeamiento urbanístico al reconocérsele expresamente la posibilidad de afrontar las que el Reglamento de Planeamiento Urbanístico denominó alteraciones temporales y fórmulas alternativas, se complementaba a su vez con lo previsto en éste en desarrollo del artículo 13.2.h) de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 así como con la jurisprudencia correspondiente, la cual elevó el nivel de su exigencia en cuanto se refería a su previsión por el planeamiento de desarrollo según su condición como elemento a través del cual establecer el orden de ejecución de la urbanización y, en su caso, de la edificación desde un plano tanto espacial como de carácter temporal (SSTS de 4 de mayo de 1999, RJ 1999\3406, 30 de junio de 1992, RJ 1992\5539 y 27 de enero de 1982, RJ 1982\361). Se acentuaba así desde el Reglamento de Planeamiento Urbanístico la necesidad de justificar la coherencia de la ejecución de las obras de urbanización con el desarrollo en el tiempo de la edificación prevista y sus dotaciones, de tal manera que la producción de suelo urbanizado había de acompasarse con la creación de estas últimas según un concreto marco temporal que, no obstante el reconocimiento de la función del plan de etapas como “garantía de seriedad y responsabilidad en la ejecución de la planificación urbanística” (STS de 30 de junio de 1992, RJ 1992\5538), debía ser razonablemente relativizado pues “tan nefasto sería una (interpretación) de sentido rígido y cronométrico, como una infravaloración de tal requisito, convirtiéndolo en una pura formalidad, desprovista de toda eficacia”, encontrándose representado, en fin, el límite de la flexibilidad por “la triple exigencia del mantenimiento de la coherencia del Plan, el cumplimiento de sus determinaciones sustantivas y la garantía de la ejecución y financiación del conjunto de sus previsiones”. Es pues en el anterior contexto en el que se presenta la nueva regulación legal, la cual se justifica por el deseo último del legislador, reflejado en el nuevo texto del apartado 7 del artículo 135 de la LSCM, de permitir la primera utilización y ocupación de las edificaciones autorizadas dentro de cada una de las etapas, previsión que aun no estando expresamente contemplada por su texto original no parece razonable que hubiera de entenderse rechazada, sino más bien lo contrario, en coherencia con la admisión por él de la recepción parcial de las obras de urbanización bajo la exigencia de que fueran susceptibles de ejecución por fases independientes capaces de prestar el uso o servicio públicos correspondientes. Y es que, en efecto, la admisión de la recepción parcial de obras de urbanización, que en rigor había de suponer a su vez su carácter definitivo, cuando se vinculaba a su capacidad para prestar el uso o servicio públicos correspondientes sólo podía entenderse que tenía alguna razón de ser en la medida en que habilitara su efectiva funcionalidad a favor de las edificaciones propias de la etapa en cada caso concernida. Sostener, por ello, que la recepción parcial de la urbanización exclusivamente había de tener efectos en cuanto se refiere a la verificación de su culminación así como a las circunstancias procedentes en orden a su sucesiva conservación, suponía olvidar, como ha quedado indicado, que ya el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 condicionaba la ocupación de los edificios, de optarse por la urbanización y edificación simultánea regulada en sus artículos 41 y 42, a la realización de la urbanización, lo que razonablemente había de entenderse válido bajo la vigencia del texto original de la LSCM por referencia a cada etapa una vez formalizada la recepción parcial de su urbanización respectiva. En cualquier caso, la consecución del expresado objetivo último, del que por lo demás existen testimonios reales en la práctica administrativa de la Comunidad de Madrid antes de la modificación tratada, es lo cierto que pasa a articulase a partir de ahora desde un régimen jurídico más detallado con arreglo al cual no se hace otra cosa más que, según término que no es extraño en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, positivizar lo que, conforme entendemos, ya estaba implícitamente admitido en el texto objeto de modificación. Es en este sentido en el que, para la consecución del objetivo último de la modificación legal consistente en la concesión de las autorizaciones administrativas correspondientes a la primera utilización y ocupación de las edificaciones de una concreta etapa, nominativamente también identificadas como fases o unidades funcionales independientes, se hace necesaria la concurrencia de una serie de condiciones. En primer lugar, el desarrollo en etapas de las unidades de ejecución, que en todo caso no es obligatorio, para su validez requiere la justificación técnica de que cada una de las resultantes sea capaz de prestar el uso al que han de ir destinadas y permita la prestación de los servicios de forma autónoma e independiente. En segundo lugar, el establecimiento de etapas dentro de una unidad de ejecución cabe contemplarlo en el planeamiento, en el Proyecto de Urbanización o en un convenio urbanístico de gestión suscrito por el Ayuntamiento y los propietarios, lo cual revela, como ocurre en el caso de las unidades de ejecución (STS de 22 de noviembre de 1994, RJ 1994\8643), su naturaleza como acto administrativo de carácter singular aun cuando formara parte del planeamiento, lo que así fue puesto de relieve por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de junio de 2001 (RJ 2001\6175) al afirmar que el plan de etapas no constituye una determinación de índole estrictamente normativa. En tercer lugar, en cuanto se refiere a su régimen de derecho transitorio, la modificación establece en su Disposición Transitoria Primera que si a su entrada en vigor se hubieran producido recepciones parciales de obras de urbanización, se admite dentro de cada etapa la concesión de autorizaciones administrativas de edificación así como para la primera utilización y ocupación de las construcciones autorizadas. Por fin, en la Disposición Transitoria Segunda se establece la aplicación del nuevo régimen jurídico en relación con las licencias de obras, primera ocupación, actividad o funcionamiento, así como con las declaraciones responsables, cuando estuvieran en trámite o pendientes de admisión al entrar en vigor la nueva Ley. [ ] Nº 93 – Junio- Julio  2018