La participación ciudadana en la tramitación de los planes urbanísticos

  Eugenio-Pacelli Lanzas Martín Laso & Asociados De conformidad con el   mandato contenido en   el artículo 105 de la   Constitución Española,   tanto la legislación   urbanística estatal como la autonómica   han tratado de garantizar y   fomentar la participación ciudadana   durante la tramitación de los instrumentos   de planeamiento urbanístico.   Junto a la previsión legal de la   existencia de planes de iniciativa   particular, una de las manifestaciones   más importantes de esta participación   ciudadana es el trámite   de información pública que ya en   las leyes y reglamentos preconstitucionales   se exigía con ocasión de   la aprobación inicial de los planes,   imponiendo además su reiteración   cuando después se introdujeran   modificaciones sustanciales en su   contenido. Con la Constitución se   perfila el reparto competencial entre   el Estado y las Comunidades Autónomas   en materia urbanística, con   lo que las leyes estatales posteriores   se limitaron a establecer una norma   genérica en aplicación del mandato   constitucional referido, correspondiendo   a las segundas la concreción   de la forma en que ha de entenderse   cumplido el mismo. Como consecuencia del marco de   competencias recogido en la Constitución,   las leyes estatales del suelo   posteriores a ella no han podido   llegar al detalle que alcanzaron las   anteriores a la Constitución y no   se pronuncian sobre la necesidad   de repetición del trámite de información   pública cuando existan modificaciones   sustanciales en el texto   inicialmente aprobado, sino que   se limitan a establecer un modelo   abstracto cuyo preciso desenvolvimiento   queda reservado a la legislación   autonómica. Sí lo hacen, por   el contrario, las leyes competentes   para ello, que son las autonómicas,   con alguna salvedad, como la que   contenía la Ley de ordenación del   territorio y de la actividad urbanística   de Castilla-La Mancha en el párrafo   segundo de su artículo 36.2.A),   que ha sido recientemente declarado   nulo por la Sentencia del Tribunal   Constitucional de 28/2017, de 16 de   febrero.   INFORMACIÓN PÚBLICA Fieles a la tradición urbanística   y a las directrices sentadas por el   Tribunal Constitucional, como regla   general las leyes autonómicas   regulan los pormenores de la información   pública exigiendo su reiteración   en el caso de introducirse modificaciones   sustanciales en el texto   de los planes con posterioridad a   ella. También contemplan tales leyes   la necesidad de notificación individual   a los interesados por la actuación   urbanística cuando se trata de   planes de iniciativa privada a fin de   darles audiencia. Así lo hace, por   ejemplo, la vigente Ley del Suelo de   la Comunidad de Madrid y reproduce   el Proyecto de la nueva Ley   llamada a sustituirla y que al tiempo   de escribir estas líneas se encuentra   en su fase final de tramitación. El esquema legal general se   asienta, por tanto, en un mecanismo   de doble publicidad de los acuerdos   de aprobación inicial de los instrumentos   de planeamiento: uno, que   concierne a todos los planes, consistente   en la publicación del correspondiente   acuerdo con apertura del   trámite de información pública, y   otro aplicable sólo a los planes de iniciativa particular y que desemboca   en la necesidad de notificar   individualmente el propio acuerdo a   todos los propietarios interesados en   el procedimiento. Si bien, como puede observarse,   la diferencia fundamental entre los   trámites de información pública y   notificación individual viene determinada   por la mayor o menor intensidad   de los intereses afectados   en uno y otro caso y se traduce en   la distinta forma de publicidad del   contenido del acuerdo, en ambos   casos se brinda a los portadores de   tales intereses la posibilidad de conocer   su contenido y de formular   las alegaciones que consideren pertinentes.   En realidad, la notificación individual   a los interesados es una manifestación   concreta y reforzada del   mismo principio constitucional que   inspira la información pública, cuya   mayor intensidad responde a la necesidad   de asegurar la participación   especial de quienes van a ver más   afectados sus intereses por el contenido   del nuevo plan, bien por ser   propietarios o titulares de derechos   sobre los suelos incluidos en la delimitación   del ámbito ordenado por él   o bien por reunir en otro concepto la   cualidad de interesados. Por tanto, ambos trámites, el de   información pública y el de notificación   individual o audiencia a los   interesados, son manifestaciones de   una misma necesidad: la de dar a   los ciudadanos la oportunidad de   pronunciarse sobre la forma en que   se pretende organizar una población   o parte de ella, evitando que se les   produzca indefensión, al tiempo que   se trata de mecanismos idóneos para   hacer llegar a la Administración los   datos necesarios para poder resolver   el procedimiento con arreglo a   derecho. Se habla en este sentido   de la relevancia de la participación   ciudadana en la elaboración de los   planes en razón, por un lado, de la   transcendencia de los mismos en el   desarrollo de la convivencia y, por   otro, de la naturaleza estrictamente   jurídica del control constitucional.   En efecto, el planeamiento es una   decisión capital que condiciona el   futuro bienestar de los ciudadanos   al trazar el entorno determinante de   un cierto nivel de calidad de vida. La finalidad, por tanto, de la participación   ciudadana en la tramitación   de los planes tiene una doble   vertiente: a través de ella los ciudadanos   pueden intervienen en la   toma de decisiones públicas acerca   de la configuración de la ciudad, al   mismo tiempo que la Administración   dispone de un cauce para conocer   los intereses de la ciudadanía   respecto al proceso planificador. De lo anterior deriva la gran importancia   del procedimiento de elaboración   de los planes, precisamente   para asegurar su legalidad, acierto y   oportunidad, conforme a las directrices   sentadas por la legislación de   procedimiento administrativo común.   Como ha declarado el tribunal   Constitucional, la participación ciudadana   resulta seriamente reforzada   por virtud de lo establecido en los   arts. 9.2 y 105.a) de la Norma Fundamental:   la intervención de los ciudadanos   contribuye a dotar de legitimidad   democrática a los planes, y   el principio de interpretación conforme   a la Constitución de todo el   ordenamiento jurídico ha de intensificar   la importancia de los trámites   que viabilizan aquella participación.   La información pública no es un mero   trámite en el procedimiento de   elaboración de los planes, sino uno   esencial por la especial incidencia   que tienen los planes urbanísticos   en la vida de los ciudadanos. De   ello resulta la correlativa necesidad   de asegurar el derecho a la participación   pública en el planeamiento   urbanístico, que resulta de la regla   estatal —y que, obviamente ha de   ser efectiva—, derecho que se vulnera   si se aprueba el instrumento de   planeamiento sin el correspondiente   trámite de información pública, y,   también, cuando se han introducido,   sin ese trámite, modificaciones sustanciales   en el planeamiento aprobado.   En ese último caso la participación   tampoco es efectiva, en cuanto   referida a un plan que no es el que   contiene las decisiones que la Administración   se propone adoptar en   el instrumento de planeamiento y   sobre las que ha de permitir que se   exprese la opinión ciudadana. Estas   razones fueron fundamentalmente   las que llevaron al Tribunal Constitucional   a anular la norma de la Ley   del suelo castellano-manchega antes   aludida.   PUBLICACIÓN DEL ACUERDO   Y NOTIFICACIÓN INDIVIDUAL A la vista del carácter esencial de   la intervención ciudadana, es preciso   asegurarse de que tanto la publicación   del acuerdo como, en su   caso, las notificaciones individuales   cumplen con los requisitos legalmente   establecidos al efecto para   evitar que pueda ocasionarse indefensión   así como el entorpecimiento   del proceso planificador merced a   las impugnaciones a que eventualmente   pudieran dar lugar las irregularidades   cometidas. La publicación del acuerdo de   aprobación inicial con la consiguiente   apertura del período de información   pública no plantea problemas   especiales, ya que su destinatario es   la colectividad en lugar de una o varias   personas o entidades concretas.   A tal fin deberá estarse a las normas   generales de publicidad contenidas   en la legislación sobre procedimiento   administrativo común y a las que   con carácter particular se establezcan   por cada Comunidad Autónoma   en sus respectivas leyes del suelo y   ordenación urbana, así como facilitarse   el acceso del público al contenido   del plan de que se trate, con   expresión del plazo durante el cual   pueden formularse las alegaciones   que se estimen oportunas. Como   establece la Ley del Suelo de la Comunidad   de Madrid, la información   pública deberá llevarse a cabo en la   forma y condiciones que propicien   una mayor participación efectiva de   los titulares de derechos afectados y   de los ciudadanos en general. A la   vista del resultado de los trámites   de información pública y de los informes   de los órganos y entidades   públicas previstos legalmente como   preceptivos o que, por razón de   la posible afección de los intereses   públicos por ellos gestionados, deban   considerarse necesarios, la Administración   competente resolverá   sobre la procedencia de introducir   en el documento las correcciones   pertinentes. Si tales correcciones   supusieran cambios sustantivos en   la ordenación, el nuevo documento   volverá a ser sometido a los trámites   de información pública y requerimiento   de informes así como, en su   caso, al de notificación individual a   los interesados. En relación con este último extremo,   ya hemos adelantado que,   cuando se trata de planes de iniciativa   privada, además de la apertura   del período de información pública   se impone la notificación individual   del acuerdo de aprobación inicial   a los propietarios de fincas afectadas   por el instrumento y titulares   de derechos sobre las mismas para   que puedan alegar lo que convenga   a sus intereses, lo que no sucede   con los planes de iniciativa pública.   Esta diferencia de tratamiento ha   sido objeto de crítica por un sector   de la doctrina jurídica al entender   que en realidad, desde su situación   particular, la afección de la posición   jurídica de los interesados puede   ser idéntica cualquiera que fuera la   naturaleza de la iniciativa, a lo que   se añade que la iniciativa de planeamiento   no altera en ningún caso   el cuadro de competencias para la   aprobación del Plan al ser coincidentes   ya sea de carácter público o   privado, de igual modo que, ya agotada   la función con la presentación   de la oferta, la ejecución del planeamiento   será la ordinaria sujeta a   las normas propias del sistema de   ejecución en cada caso elegido. A diferencia de lo que sucede   con la información pública, la notificación   individual, como indica su   nombre, sí tiene uno o varios destinatarios   concretos y determinados,   lo que exige observar una especial   diligencia y cautela en la investigación   de las fincas afectadas, de   la identidad de los titulares de las   mismas y de derechos sobre ellas   y del domicilio o dirección física o   electrónica a la que deba remitirse,   con el fin de evitar cualquier vicio   que pueda invalidar el procedimiento   administrativo. La notificación ha de efectuarse   de acuerdo con la legislación de procedimiento   administrativo común,   contenida en la Ley 39/2015, la cual,   respetando el régimen tradicional,   dedica especial atención a las notificaciones   electrónicas y trata de   incrementar la seguridad jurídica de   los interesados estableciendo nuevas   medidas que garanticen el conocimiento   de la puesta a disposición   de las notificaciones como el envío   de avisos de notificación, siempre   que esto sea posible, a los dispositivos   electrónicos o a la dirección de   correo electrónico que el interesado   haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del   Punto de Acceso General Electrónico   de la Administración.   La notificación individual exige   como es lógico un esfuerzo de identificación   de los titulares afectados e   interesados en el procedimiento, sin   que ello implique necesariamente,   según un sector de la doctrina jurídica,   un conocimiento exhaustivo de   la titularidad de los bienes afectados   según la doctrina, sino que bastaría   con la observancia de las garantías   propias del procedimiento administrativo   común, quedando en la medida   de lo posible el cumplimiento   exacto del hallazgo de los titulares   respectivos aplazado al momento   de la ejecución del planeamiento ya   aprobado, que será cuando la actuación   urbanística afecte materialmente   a sus bienes y derechos. En cuanto al contenido de la notificación,   la citada Ley de procedimiento   administrativo común deberá   contener el texto íntegro de la   resolución, con indicación de si pone   fin o no a la vía administrativa, la   expresión de los recursos que procedan,   en su caso, en vía administrativa   y judicial, el órgano ante el que   hubieran de presentarse y el plazo   para interponerlos, mención que,   respecto de actos de trámite como   el de aprobación inicial de planeamiento   de iniciativa particular debe   entenderse referida al ofrecimiento   de la posibilidad de formular alegaciones   derivado de la apertura   del período de información pública.   Igualmente añade la Ley que cuando   la notificación, conteniendo el   texto íntegro del acto, omitiese alguno   de los demás requisitos anteriores,   surtirá efecto a partir de la   fecha en que el interesado realice   actuaciones que supongan el conocimiento   del contenido y alcance   de la resolución o acto objeto de la   notificación, o interponga cualquier   recurso que proceda. Por lo que respecta a la forma de   las notificaciones, hay que acudir   nuevamente a las normas establecidas   por la legislación de procedimiento   administrativo, la cual distingue   entre los requisitos generales   y los especiales según el medio de   comunicación empleado, ya se trate   del papel o de medios electrónicos,   contemplando en última instancia la   posibilidad de dar por efectuada la   notificación infructuosa por medio   de anuncios o edictos. Son muchos los pronunciamientos   jurisprudenciales recaídos en   torno a los requisitos de regularidad   de la notificación y a las consecuencias   que acarrean en cada caso las   irregularidades que pudieran haberse   contenido. Tales pronunciamientos   son sintetizados en la Sentencia   del Tribunal Supremo de 21 de marzo   de 1990, según la cual las infracciones   formales únicamente producirán   la anulabilidad y ni siquiera   ésta tendrá lugar respecto de algunas   de dichas infracciones –cuales   son las de las normas reguladoras   de las formas- si no son esenciales ni   dan lugar a indefensión. Admitido en el ámbito del procedimiento   administrativo el derecho   a la tutela judicial efectiva, su lesión   como consecuencia de la práctica de   notificaciones requiere de una indefensión   material y no meramente   formal por impedir la formulación   de alegaciones con el consiguiente   perjuicio que ello representa. Siendo   correlato de lo anterior la aplicación   en la materia del principio antiformalista   y el general de buena fe, si   el interesado, cualquiera que fuera   la gravedad de los vicios padecidos   en la notificación, conoció el acto o   no lo hizo por negligencia o mala fe,   no podrá alegar lesión alguna de sus   derechos. A la vista de ello, procurado el   conocimiento del acto, la consecuencia   a ello ligada es el decaimiento   de la razón de ser de las formalidades   legales, de tal modo que los   vicios en su caso padecidos no podrán   comportar la anulación de la   notificación so pena de convertir el   medio (el requisito garante de que la   notificación se produce) en fin de sí   mismo. Dicho en otros términos, lo   relevante en última instancia no es   cómo se lleva a cabo la notificación   sino si el interesado ha tenido o ha   podido tener conocimiento efectivo   del acto notificado, lo que significa   que no toda deficiencia da necesariamente   lugar a indefensión del interesado. Por fin, la jurisprudencia sostiene   que en caso de incurrir en un   defecto de forma habrá que atender,   sobre todo, a lo que hubiera podido   variar el acto administrativo origen,   en su caso, del recurso de haber sido   observado el trámite omitido. [ ]   Nº 86 – Mayo 2017