La participación ciudadana en la tramitación de los planes urbanísticos
Eugenio-Pacelli Lanzas Martín Laso & Asociados De conformidad con el mandato contenido en el artículo 105 de la Constitución Española, tanto la legislación urbanística estatal como la autonómica han tratado de garantizar
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Eugenio-Pacelli Lanzas Martín
Laso & Asociados
De conformidad con el mandato contenido en el artículo 105 de la Constitución Española, tanto la legislación urbanística estatal como la autonómica han tratado de garantizar y fomentar la participación ciudadana durante la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Junto a la previsión legal de la existencia de planes de iniciativa particular, una de las manifestaciones más importantes de esta participación ciudadana es el trámite de información pública que ya en las leyes y reglamentos preconstitucionales se exigía con ocasión de la aprobación inicial de los planes, imponiendo además su reiteración cuando después se introdujeran modificaciones sustanciales en su contenido. Con la Constitución se perfila el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia urbanística, con lo que las leyes estatales posteriores se limitaron a establecer una norma genérica en aplicación del mandato constitucional referido, correspondiendo a las segundas la concreción de la forma en que ha de entenderse cumplido el mismo.
Como consecuencia del marco de competencias recogido en la Constitución, las leyes estatales del suelo posteriores a ella no han podido llegar al detalle que alcanzaron las anteriores a la Constitución y no se pronuncian sobre la necesidad de repetición del trámite de información pública cuando existan modificaciones sustanciales en el texto inicialmente aprobado, sino que se limitan a establecer un modelo abstracto cuyo preciso desenvolvimiento queda reservado a la legislación autonómica. Sí lo hacen, por el contrario, las leyes competentes para ello, que son las autonómicas, con alguna salvedad, como la que contenía la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha en el párrafo segundo de su artículo 36.2.A), que ha sido recientemente declarado nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28/2017, de 16 de febrero.
INFORMACIÓN PÚBLICA
Fieles a la tradición urbanística y a las directrices sentadas por el Tribunal Constitucional, como regla general las leyes autonómicas regulan los pormenores de la información pública exigiendo su reiteración en el caso de introducirse modificaciones sustanciales en el texto de los planes con posterioridad a ella. También contemplan tales leyes la necesidad de notificación individual a los interesados por la actuación urbanística cuando se trata de planes de iniciativa privada a fin de darles audiencia. Así lo hace, por ejemplo, la vigente Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid y reproduce el Proyecto de la nueva Ley llamada a sustituirla y que al tiempo de escribir estas líneas se encuentra en su fase final de tramitación.
El esquema legal general se asienta, por tanto, en un mecanismo de doble publicidad de los acuerdos de aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento: uno, que concierne a todos los planes, consistente en la publicación del correspondiente acuerdo con apertura del trámite de información pública, y otro aplicable sólo a los planes de iniciativa particular y que desemboca en la necesidad de notificar individualmente el propio acuerdo a todos los propietarios interesados en el procedimiento.
Si bien, como puede observarse, la diferencia fundamental entre los trámites de información pública y notificación individual viene determinada por la mayor o menor intensidad de los intereses afectados en uno y otro caso y se traduce en la distinta forma de publicidad del contenido del acuerdo, en ambos casos se brinda a los portadores de tales intereses la posibilidad de conocer su contenido y de formular las alegaciones que consideren pertinentes. En realidad, la notificación individual a los interesados es una manifestación concreta y reforzada del mismo principio constitucional que inspira la información pública, cuya mayor intensidad responde a la necesidad de asegurar la participación especial de quienes van a ver más afectados sus intereses por el contenido del nuevo plan, bien por ser propietarios o titulares de derechos sobre los suelos incluidos en la delimitación del ámbito ordenado por él o bien por reunir en otro concepto la cualidad de interesados.
Por tanto, ambos trámites, el de información pública y el de notificación individual o audiencia a los interesados, son manifestaciones de una misma necesidad: la de dar a los ciudadanos la oportunidad de pronunciarse sobre la forma en que se pretende organizar una población o parte de ella, evitando que se les produzca indefensión, al tiempo que se trata de mecanismos idóneos para hacer llegar a la Administración los datos necesarios para poder resolver el procedimiento con arreglo a derecho. Se habla en este sentido de la relevancia de la participación ciudadana en la elaboración de los planes en razón, por un lado, de la transcendencia de los mismos en el desarrollo de la convivencia y, por otro, de la naturaleza estrictamente jurídica del control constitucional. En efecto, el planeamiento es una decisión capital que condiciona el futuro bienestar de los ciudadanos al trazar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida.
La finalidad, por tanto, de la participación ciudadana en la tramitación de los planes tiene una doble vertiente: a través de ella los ciudadanos pueden intervienen en la toma de decisiones públicas acerca de la configuración de la ciudad, al mismo tiempo que la Administración dispone de un cauce para conocer los intereses de la ciudadanía respecto al proceso planificador.
De lo anterior deriva la gran importancia del procedimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su legalidad, acierto y oportunidad, conforme a las directrices sentadas por la legislación de procedimiento administrativo común. Como ha declarado el tribunal Constitucional, la participación ciudadana resulta seriamente reforzada por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la Norma Fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes, y el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación. La información pública no es un mero trámite en el procedimiento de elaboración de los planes, sino uno esencial por la especial incidencia que tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos. De ello resulta la correlativa necesidad de asegurar el derecho a la participación pública en el planeamiento urbanístico, que resulta de la regla estatal —y que, obviamente ha de ser efectiva—, derecho que se vulnera si se aprueba el instrumento de planeamiento sin el correspondiente trámite de información pública, y, también, cuando se han introducido, sin ese trámite, modificaciones sustanciales en el planeamiento aprobado. En ese último caso la participación tampoco es efectiva, en cuanto referida a un plan que no es el que contiene las decisiones que la Administración se propone adoptar en el instrumento de planeamiento y sobre las que ha de permitir que se exprese la opinión ciudadana. Estas razones fueron fundamentalmente las que llevaron al Tribunal Constitucional a anular la norma de la Ley del suelo castellano-manchega antes aludida.
PUBLICACIÓN DEL ACUERDO Y NOTIFICACIÓN INDIVIDUAL
A la vista del carácter esencial de la intervención ciudadana, es preciso asegurarse de que tanto la publicación del acuerdo como, en su caso, las notificaciones individuales cumplen con los requisitos legalmente establecidos al efecto para evitar que pueda ocasionarse indefensión así como el entorpecimiento del proceso planificador merced a las impugnaciones a que eventualmente pudieran dar lugar las irregularidades cometidas.
La publicación del acuerdo de aprobación inicial con la consiguiente apertura del período de información pública no plantea problemas especiales, ya que su destinatario es la colectividad en lugar de una o varias personas o entidades concretas. A tal fin deberá estarse a las normas generales de publicidad contenidas en la legislación sobre procedimiento administrativo común y a las que con carácter particular se establezcan por cada Comunidad Autónoma en sus respectivas leyes del suelo y ordenación urbana, así como facilitarse el acceso del público al contenido del plan de que se trate, con expresión del plazo durante el cual pueden formularse las alegaciones que se estimen oportunas. Como establece la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, la información pública deberá llevarse a cabo en la forma y condiciones que propicien una mayor participación efectiva de los titulares de derechos afectados y de los ciudadanos en general. A la vista del resultado de los trámites de información pública y de los informes de los órganos y entidades públicas previstos legalmente como preceptivos o que, por razón de la posible afección de los intereses públicos por ellos gestionados, deban considerarse necesarios, la Administración competente resolverá sobre la procedencia de introducir en el documento las correcciones pertinentes. Si tales correcciones supusieran cambios sustantivos en la ordenación, el nuevo documento volverá a ser sometido a los trámites de información pública y requerimiento de informes así como, en su caso, al de notificación individual a los interesados.
En relación con este último extremo, ya hemos adelantado que, cuando se trata de planes de iniciativa privada, además de la apertura del período de información pública se impone la notificación individual del acuerdo de aprobación inicial a los propietarios de fincas afectadas por el instrumento y titulares de derechos sobre las mismas para que puedan alegar lo que convenga a sus intereses, lo que no sucede con los planes de iniciativa pública. Esta diferencia de tratamiento ha sido objeto de crítica por un sector de la doctrina jurídica al entender que en realidad, desde su situación particular, la afección de la posición jurídica de los interesados puede ser idéntica cualquiera que fuera la naturaleza de la iniciativa, a lo que se añade que la iniciativa de planeamiento no altera en ningún caso el cuadro de competencias para la aprobación del Plan al ser coincidentes ya sea de carácter público o privado, de igual modo que, ya agotada la función con la presentación de la oferta, la ejecución del planeamiento será la ordinaria sujeta a las normas propias del sistema de ejecución en cada caso elegido.
A diferencia de lo que sucede con la información pública, la notificación individual, como indica su nombre, sí tiene uno o varios destinatarios concretos y determinados, lo que exige observar una especial diligencia y cautela en la investigación de las fincas afectadas, de la identidad de los titulares de las mismas y de derechos sobre ellas y del domicilio o dirección física o electrónica a la que deba remitirse, con el fin de evitar cualquier vicio que pueda invalidar el procedimiento administrativo.
La notificación ha de efectuarse de acuerdo con la legislación de procedimiento administrativo común, contenida en la Ley 39/2015, la cual, respetando el régimen tradicional, dedica especial atención a las notificaciones electrónicas y trata de incrementar la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración. La notificación individual exige como es lógico un esfuerzo de identificación de los titulares afectados e interesados en el procedimiento, sin que ello implique necesariamente, según un sector de la doctrina jurídica, un conocimiento exhaustivo de la titularidad de los bienes afectados según la doctrina, sino que bastaría con la observancia de las garantías propias del procedimiento administrativo común, quedando en la medida de lo posible el cumplimiento exacto del hallazgo de los titulares respectivos aplazado al momento de la ejecución del planeamiento ya aprobado, que será cuando la actuación urbanística afecte materialmente a sus bienes y derechos.
En cuanto al contenido de la notificación, la citada Ley de procedimiento administrativo común deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, mención que, respecto de actos de trámite como el de aprobación inicial de planeamiento de iniciativa particular debe entenderse referida al ofrecimiento de la posibilidad de formular alegaciones derivado de la apertura del período de información pública. Igualmente añade la Ley que cuando la notificación, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiese alguno de los demás requisitos anteriores, surtirá efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
Por lo que respecta a la forma de las notificaciones, hay que acudir nuevamente a las normas establecidas por la legislación de procedimiento administrativo, la cual distingue entre los requisitos generales y los especiales según el medio de comunicación empleado, ya se trate del papel o de medios electrónicos, contemplando en última instancia la posibilidad de dar por efectuada la notificación infructuosa por medio de anuncios o edictos.
Son muchos los pronunciamientos jurisprudenciales recaídos en torno a los requisitos de regularidad de la notificación y a las consecuencias que acarrean en cada caso las irregularidades que pudieran haberse contenido. Tales pronunciamientos son sintetizados en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1990, según la cual las infracciones formales únicamente producirán la anulabilidad y ni siquiera ésta tendrá lugar respecto de algunas de dichas infracciones –cuales son las de las normas reguladoras de las formas- si no son esenciales ni dan lugar a indefensión.
Admitido en el ámbito del procedimiento administrativo el derecho a la tutela judicial efectiva, su lesión como consecuencia de la práctica de notificaciones requiere de una indefensión material y no meramente formal por impedir la formulación de alegaciones con el consiguiente perjuicio que ello representa. Siendo correlato de lo anterior la aplicación en la materia del principio antiformalista y el general de buena fe, si el interesado, cualquiera que fuera la gravedad de los vicios padecidos en la notificación, conoció el acto o no lo hizo por negligencia o mala fe, no podrá alegar lesión alguna de sus derechos.
A la vista de ello, procurado el conocimiento del acto, la consecuencia a ello ligada es el decaimiento de la razón de ser de las formalidades legales, de tal modo que los vicios en su caso padecidos no podrán comportar la anulación de la notificación so pena de convertir el medio (el requisito garante de que la notificación se produce) en fin de sí mismo. Dicho en otros términos, lo relevante en última instancia no es cómo se lleva a cabo la notificación sino si el interesado ha tenido o ha podido tener conocimiento efectivo del acto notificado, lo que significa que no toda deficiencia da necesariamente lugar a indefensión del interesado.
Por fin, la jurisprudencia sostiene que en caso de incurrir en un defecto de forma habrá que atender, sobre todo, a lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen, en su caso, del recurso de haber sido observado el trámite omitido. [ ]
Nº 86 – Mayo 2017