Los gastos de urbanización en los concursos de acreedores

Jose Luis Laso Martínez Laso & Asociados Si ha habido un campo característico de aplicación de la Ley Concursal, en lo sucesivo LC, es el que ha tenido lugar en el sector inmobiliario con motivo de la crisis, y en el cual todavía es un tema de actualidad ante las distorsiones creadas en el sector incluso antes de su brusca aparición. Y, a su vez, dentro de este campo, ha alcanzado tintes dramáticos cuando se ha proyectado ante las frustraciones aparecidas en el caso de los gastos de urbanización cuando el principio de solidaridad, capital en el sistema urbanístico, de pronto ha colocado a los participes directos e indirectos que han cumplido puntualmente sus obligaciones, ante dificultades insalvables de recuperar las cuotas satisfechas por cuenta de sus compañeros en la tarea urbanizadora que no han podido simplemente reintegrar las cantidades que les eran imputables, cuando justamente gracias al cumplimiento de los demás sus terrenos están aún en condiciones de volver al tráfico jurídico y resarcirse de las plusvalías generadas a su costa, merced a las obras realizadas por otros, aprovechando así una manifestación de enriquecimiento indebido. El Ordenamiento jurídico ha consagrado el deber legal de contribuir a sufragar los gastos de urbanización e, incluso desde la última Ley del Suelo del Estado, este deber se ha configurado como carga real, con todas las consecuencias legales que comporta esta calificación. Pero se ha quedado ahí y no ha intentado siquiera desarrollar institucionalmente esta calificación, cuando además en la fecha de su publicación en el año 2008 ya existía, a pesar de la debilidad de su menor rango, una norma que contenía la primera regulación sistemática aparecida hasta entonces, cuando ni siquiera la crisis se había presentado ya que por los beneficios extraordinarios que habitualmente se obtenían conseguían también sobradamente sufragar los costes. Pero ya desde el año 2007 esta situación empezó a cambiar y comenzaron también a ser frecuentes las manifestaciones de fracaso del sistema ante un hecho tan elemental como era el devolver lo pagado por cuenta de los deudores insolventes cuando, además, en ningún caso los compromisos contraídos eran consecuencia del acuerdo de voluntades, sino mera aplicación de un deber legal impuesto a todos por igual. Las reacciones surgidas no daban respuesta a estas situaciones porque siendo transversales las relaciones surgidas, en cuanto mediatizadas por conjuntos normativos diversos, encontraban de inmediato cortapisas surgidas del régimen concursal, el sistema de protección de terceros de la Ley Hipotecaria, las prerrogativas públicas de las Administraciones y la atribución en exclusiva de la jurisdicción a los jueces concursales, situados habitualmente en ámbitos ajenos a todos aquellos bloques normativos. Y sin embargo, los problemas eran ostensibles, conduciéndose cada operador jurídico, cuando al fin se veían forzados a entrar en los problemas, por los cauces canónicos de la dogmática que pesaba sobre ellos, condicionados por las soluciones resultantes de la aplicación unilateral de cada bloque, lejos de la necesaria inserción de la problemática creada por las nuevas realidades sociales que exigían soluciones unitarias y armónicas. La tarea resultaba así casi insuperable, porque era imprescindible llegar a unos cauces de interpretación que respetando el principio de legalidad permitieran llegar a soluciones coherentes, buscando, como decía Federico de Castro, los remedios para conseguir una interpretación que hallara el valor normativo más profundo del sistema, aunque ello fuera superando la letra como mero obstáculo formal que lo impidiera. Surgió así el primer intento de extraer del texto de la LC aquellos elementos normativos que permitieran superar la rigidez de la clasificación de los créditos como numerus clausus mediante el hallazgo de formas paralelas que, aunque no usuales e incluso denostadas, estaban recibidas en la letra de la Ley aunque para ello hubiera de buscarse su propia raíz a partir del eje central que proporciona la existencia de un deber legal y solidario al cual, sin contradicción con la letra de la norma , pueda dársele el valor consustancial a un derecho real de garantía oponible a terceros; aunque para ello hubiera de enfatizarse en la interpretación de las normas lo que es consustancial a su función, respaldada en este caso por la consagración desde la Ley también "en este caso la Ley del Suelo" de la implantación de un deber legal para que solo mediante su cumplimiento pudiera consolidarse progresivamente el proceso urbanizador y su obligado correlato de conseguir la patrimonialización de las facultades urbanísticas para que tales facultades pasen a ser derechos. Como, a su vez, situado el centro del derecho de garantía en el beneficio de la consagración de un deber legal, ello suponía que la eficacia no tenía ya su origen en la autonomía de la voluntad, aunque en los sistemas de gestión privada, como veremos, sí son determinantes de su operatividad; pero en cambio no por son por mismos generadores de relaciones patrimoniales, sino que por su propia estructura la eficacia procede de la Ley por lo que el aparato institucional ideado por el Estado de Derecho para dar certeza al dominio mediante la publicidad no necesita ya del pacto para ser eficaz sino meramente de la Ley, ni tampoco de los asientos del Registro, recordando así las expresiones a favor del dominio público de las Administrativistas de principio del siglo XX según las cuales cuando el dominio no necesita del Registro tampoco éste les perjudica. Prescindiendo de esta frase tópica, ciertamente desairada por la realidad jurídica cuando alcanza plenitud la movilidad de la propiedad, su utilización alternativa y legítima, aunque excepcional, tiene plena consagración desde la primera Ley Hipotecaria de 1861, pero también desde entonces, aunque restrictivamente, se da entrada a algunas cargas ocultas, lo que no equivale a cargas clandestinas, a las que acuden ciertamente con excesiva frecuencia los ordenamientos privilegiados de las Administraciones Públicas. A partir de este esquema de fondo y desde el punto en que necesariamente, aunque según las modalidades del sistema de actuación elegido, la Ley impone a los particulares el deber de contribuir a los gastos de urbanización, el modelo legal ordinario encomienda íntegramente a estos el desarrollo de esta función bajo el principio de solidaridad entre los propietarios del ámbito delimitado, calificando jurídicamente al mismo, en cuanto se proyecta necesariamente sobre los bienes de su propiedad, como carga real; esto es, según las notas caracterizadoras de los derechos reales como un gravamen que recae directamente sobre los bienes y además oponible a los titulares posteriores del mismo, esté inscrita o no la carga en el el Registro y cualesquiera que fueran las cargas inscritas, incluso las anteriores a la implantación del mismo, como contempla en el artículo 19 del Real Decreto de 4 de julio de 1997 que contiene las Normas Complementarias al Reglamento para la Ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística. De este modo, para ser operativo el sistema de compensación elegido requiere de estas condiciones: a) La delimitación de un ámbito de planeamiento constitutivo de una o varias unidades de ejecución, como limite territorial al que abarca la ejecución. b) La elección del sistema de actuación, seguida de la voluntad concorde de, al menos, un 50% de los propietarios de la superficie del mismo, los cuales quedan investidos de facultades extraordinarias en consonancia con la calificación del planeamiento como función pública. c) La articulación de los instrumentos ideados por la Ley para hacer operativa la transformación: aprobación de Bases y Estatutos de la Junta de Compensación a crear y la aprobación de los Proyectos de Urbanización y Reparcelación. d) La generación de una relación jurídico-urbanística compuesta por los promotores de la iniciativa y sus sucesores voluntarios y legales, los cuales solidariamente ante terceros y por cuotas entre ellos, responden con todos sus bienes presentes y futuros en el cumplimiento del deber legal y la configuración de los terceros adquirentes no subrogados expresa o tácitamente en aquel deber y en sustitución de los obligados de los que traigan causa, cuando estos no cumplen su obligación y, además, únicamente hasta la cuantía de la afección inscrita dotada de un plazo de vigencia desde su inscripción y hasta un máximo de siete años según el Real Decreto de 4 de julio de 1997. Dándose estas condiciones, con las matizaciones de detalle ajenas a este trabajo, la tesis que propusimos desde el año 20111, es asimilar la nueva carga real al modelo de la hipoteca legal tácita, que aunque residual en nuestro ordenamiento ofrece testimonios evidentes de su vigencia, clasificando los créditos contra el deudor por este concepto, al amparo del artículo 90.1.1º de la LC como créditos con privilegio especial garantizados con hipoteca voluntaria o legal, inmobiliaria o mobiliaria sobre los bienes o derechos hipotecados o pignorados dentro de la figura de la hipoteca legal tácita. Lo cual significa, expuesto en términos comunes, que cuando en un proceso concursal es reconocido un crédito, que por producir efectos jurídico reales, se le asigna la condición de crédito privilegiado por estar incluido dentro de la categoría concursal como garantizado con hipoteca legal, su rango, al provenir de la Ley, se antepone a cualquier otro crédito real garantizado con hipoteca aunque esté constituida como primera hipoteca, la cual queda así pospuesta al crédito garantizado con hipoteca legal no inscrita. La tesis mantenida era compleja y arriesgada porque chocaba con los conceptos tradicionales del sistema de publicidad legal, y por ello contestada en trabajos muy puntuales. Hoy, después del tiempo transcurrido, además de sentencias puntuales de algunos Juzgados, se ha producido una confirmación en sus propios términos en, al menos, dos sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo, que llevan por fechas los días 15 de julio de 2014 (Sala de lo Civil, Sección1ª) núm. 379/2014, de 15 julio (RJ 20144532) y la de 21 de julio de 2014 (Sala de lo Civil, Sección1ª) núm. 396/2014, de 21 julio (RJ 20144642). ¿Con esta tesis puede sostenerse su aplicación generalizada a todos los sistemas de actuación aplicables? Con carácter previo hemos de repetir, como se hizo al principio, que la falta de un desarrollo institucional de esta concepción deja portillos abiertos necesitados de reflexión judicial. Nos referimos en particular al hecho de que aún admitida la aplicación de la hipoteca legal resulta incuestionable que resultando innecesario el Registro para su calificación deviene en cambio imprescindible para su desarrollo posterior porque si el resultado de la calificación se produce en sede judicial tan solo, lo que en sí resulta de suma importancia, en cambio, si no trasciende al Registro los terceros adquirentes al no conocer por el Registro el nuevo rango entrará en colisión con los titulares pospuestos que también por la omisión del Registro darán público conocimiento del rengo anterior entrando en un inevitable conflicto con los titulares de cargas de origen más antiguo que quedan pospuestos por la sentencia judicial que reconoce el rango prioritario. Es decir lo que el sistema concursal no exige sino vuelve después al Registro la sentencia afirmativa, es que la clasificación judicial será ineficaz o, cuando menos, fuente de controversia segura. La segunda cuestión proviene de la naturaleza de cada unos de los sistemas de actuación susceptibles de aplicarse. En efecto, así como en el de compensación se entregan a los particulares funciones vicarias propias de la Administración sin restricción alguna, en los restantes esto no se produce. Así es evidente que ocurre en el sistema de expropiación en el que la Administración excluye radicalmente a los particulares de todo protagonismo, aunque en la formación del justiprecio se descuentan los gastos de ejecución de los proyectos de urbanización. Pero el caso más singular es el de cooperación, que aunque poco frecuente en la práctica, parte del principio de que la Administración asume la urbanización pero puede sufragar su importe a costa de los particulares. Ahora bien, en este supuesto la iniciática es exclusivamente pública y los particulares se encuentran en un estado de plena sumisión, sin entronque alguno con la voluntariedad de su elección y por ello solo sujetos al deber económico que se le impone unilateralmente. Es decir no hay iniciativa privada y menos aún creación voluntaria de una obligación que abarque todos sus bienes presentes o futuros, con lo cual se producen estas restricciones: a) El obligado al pago no responde al principio de responsabilidad universal, con todos sus bienes presentes y futuros. b) Su posición subjetiva se asemeja así a la figura del tercer poseedor del sistema de compensación, respondiendo de las cuotas liquidadas a su vencimiento y tan solo con los bienes de su propiedad situados dentro del ámbito. c) La extensión de la obligación queda limitada a los costes extrictos de la obra urbanizadora sin que pueda alterarse el importe de la afección en razón de actualización de cargas ya que iría en contra de un elemental principio de especialidad. d) Las facultades exorbitantes de la Administración han de ser ejercitadas necesariamente dentro de los límites temporales máximos fijados por el Ordenamiento jurídico, es decir siete años, debiendo ser canceladas de oficio por el registrador o a instancia de parte, si ese plazo ha sido sobrepasado y sin que tampoco sea posible su prórroga como ha reiterado la Dirección General de los Registros en varias Resoluciones recaídas. Por tanto solo dentro de estos límites es posible la identificación plena con la hipoteca legal analizada más atrás. Todo lo cual revela la complejidad resultante de un fenómeno transaversal tan rico en sugerencias, todas ellas provenientes de una realidad social también tan compleja como la actual. Nº 73 - Marzo -Abril 2015