La declaración del estado de alarma a causa del coronavirus tiene una evidente repercusión sobre la acción urbanística en todas sus manifestaciones. Sin embargo, su apresurada redacción, de la que es muestra su modificación tres días después de su entrada en vigor, suscita ciertas dudas interpretativas que no son fáciles de despejar.
El poder del coronavirus ha ido creciendo a medida que lo hacía el número de sus víctimas hasta llegar a contaminar todas las facetas de la vida humana. Entre ellas se encuentra la acción administrativa y, dentro de ella, el desarrollo urbanístico, que ha quedado inevitablemente afectado por las medidas adoptadas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo de 2020, por el que se declara el estado de alarma a causa del COVID-19.
La disposición adicional tercera de este Real Decreto establece la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público, con algunas excepciones. Por lo tanto, esta disposición afecta directamente, en lo que aquí interesa, a todos los procedimientos administrativos dirigidos a la formación y modificación del planeamiento urbanístico y de los instrumentos de gestión, los de concesión de licencias y autorizaciones, los de disciplina urbanística y cualesquiera otros de igual naturaleza.
La sucesión vertiginosa y triste de cifras y acontecimientos que se han producido en los últimos días ha provocado que la redacción del Decreto se haya llevado a cabo con cierta premura, por lo que ha sido necesaria su inmediata modificación por el Real Decreto 465/2020. La misma circunstancia ciertamente permite disculpar la existencia de una serie de oscuridades en su redacción, manifiestamente mejorable, que dificultan su interpretación y aplicación práctica. La más destacada es la que recae sobre el objeto de la suspensión, ya que cabe preguntarse si afecta exclusivamente a los términos y plazos o si se extiende en realidad a todo el procedimiento administrativo en curso.
La primera de las dos soluciones puede encontrar apoyo en el carácter restrictivo que, conforme al artículo 4.2 del Código Civil, ha de presidir la interpretación de las normas excepcionales como la que nos ocupa, unida a la dicción gramatical de la disposición, al menos en su redacción inicial, que parece avalar aquella solución al referir la suspensión a los plazos y no a la totalidad del procedimiento administrativo, cuya tramitación habría de continuar en lo demás. No debe perderse de vista que del artículo 22 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, se desprende que la suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento no implica necesariamente la paralización de todo el expediente, que puede impulsarse al menos en sus fases de ordenación e instrucción.
No obstante, puede apreciarse una primera objeción a la anterior solución en el apartado 3 de la disposición adicional a la que nos referimos, que establece una regla especial frente a la suspensión de los plazos administrativos: el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interpelado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo. De esta norma, también de redacción confusa, en particular en su inciso final, parece deducirse que fuera de esta regla especial la suspensión impide, incluso, los actos de ordenación y de instrucción del procedimiento.
La anterior idea parece reforzarse a la vista del apartado 4 de la misma disposición adicional, según el cual las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios. Si la excepción de estos procedimientos se traduce en su continuación, parece claro que la regla general es, por contraposición, la paralización de los restantes procedimientos administrativos.
En favor de la tesis de la paralización total del procedimiento cabe citar también el Criterio dictado el 16 de marzo de 2020 por la Subdirección de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado sobre la aplicación del Real Decreto 463/2020 a las licitaciones públicas, que señala en su primer párrafo que, atendiendo a una interpretación literal, sistemática y finalista de la norma, hay que entender que se produce una suspensión automática de todos los procedimientos que tramiten las entidades del sector público, sin distinción de sujetos ni de procedimientos. Por su parte, la Resolución de 20 de marzo de 2020 de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia acuerda la reanudación por razones de interés general de todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto anteriores y posteriores a aquel Decreto.
Pero no acaban ahí las dudas interpretativas de este Real Decreto, que incurre en ciertas imprecisiones terminológicas al hablar indistintamente de suspensión e interrupción de plazos y términos, cuando lo cierto es que en realidad solo contempla su suspensión, como lo prueba la previsión de que en el momento en que la norma o sus prórrogas pierdan vigencia, procederá la reanudación del plazo. Si se tratara de un supuesto de interrupción de plazos, lo procedente en tal momento no sería que se reanudara, sino que se reiniciara, circunstancia esta última que no tiene cabida en la norma.
Por otro lado, la reanudación de los plazos contados por días no presenta mayores problemas, pero no ocurre lo mismo con los contados por meses o por años, que se computan de fecha a fecha, circunstancia que dificulta el desenvolvimiento del mecanismo de su reanudación, no resuelto por la norma.
Por último, en tanto se supera la crisis, es preciso preparar las condiciones necesarias para amortiguar su impacto. A tal fin, en el ámbito urbanístico y en particular en cuanto se refiere a la tramitación de instrumentos de planeamiento, cabe preguntarse por la posibilidad de acordar el levantamiento de la suspensión del procedimiento, por entender que su tramitación resultara indispensable para la protección del interés general, como prevé la excepción contenida en el citado apartado 4 de la disposición adicional tercera. Esta posibilidad no es en absoluto descartable cuando se trate de instrumentos de planeamiento de gran relevancia social y económica pues, de igual modo que en el escenario en el que nos encontramos constituye una prioridad elemental el hacer frente a la gran crisis sanitaria que se viene viviendo, también lo es que resulte procedente la adopción de decisiones que pudieran resultar indispensables por razón de su impacto positivo en el orden económico en aras del interés general. No debe olvidarse que este campo, el económico, se encuentra igualmente necesitado de atención en esta situación, de manera que una vez levantado el estado de alarma pueda recuperarse en la medida de lo posible la actividad económica, esencial para la subsistencia de la humanidad.