El IBI y los efectos de la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 en razón de la clasificación de suelo

Jose Luis Laso Baeza Laso & Asociados

1.- El estado recaudatorio del Impuesto de Bienes Inmuebles durante la crisis económica.

Resulta evidente el peso que la recaudación por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) tradicionalmente ha tenido en los ingresos de las Haciendas Locales españolas. Esta importancia relativa es ahora si cabe más importante como consecuencia de la fuerte crisis económica padecida durante estos últimos años que ha hecho que otros ingresos, como los denominados de derecho privado, derivados de los rendimientos, productos o enajenaciones del patrimonio de los Ayuntamientos, se hayan visto sensiblemente afectados por la menor actividad económica general, lo que ha obligado a poner el foco y el esfuerzo recaudatorio en las otras fuentes de ingresos, las de derecho público, fundamentalmente las de naturaleza tributaria (tributos propios, tasas, contribuciones especiales, etc.). Así ha tenido lugar también, entre otros motivos, ante el drástico corte producido en los ingresos públicos provenientes de desarrollos urbanísticos a partir de los aprovechamientos directamente atribuidos por la legislación urbanística a favor de los Ayuntamientos, cuya desaparición, sin embargo, de modo sorprendente en muchas ocasiones no limitó el ejercicio ilógico de la potestad de planeamiento no tanto en la búsqueda de una ordenación en sí misma deseada sino como base precisamente para la aplicación de tributos necesitados de un soporte urbanístico al menos formal. El ejercicio de la autonomía local y como parte de la misma de su autonomía financiera, implica la capacidad de aprobar normas generales en el ámbito de sus competencias que faciliten la obtención de los recursos propios necesarios para cumplir con las demandas directas que les exigen sus ciudadanos en los municipios. En ese sentido el principio de suficiencia financiera previsto por la Constitución Española en su artículo 142 para las Entidades Locales se ve directamente afectado cuando circunstancias como las que, en particular, se mencionan en el presente artículo debilitan la capacidad de responder al elenco de servicios propios o impropios asumidos. A título de muestra damos algunos datos que revelan hasta qué punto el IBI es un tributo que cuando su recaudación se ve afectada las haciendas locales sufren un hándicap recaudatorio de difícil solución. Un estudio de la Fundación Centro de Estudios Andaluces de hace aproximadamente dos años señalaba que el 62,3 % de todos los ingresos obtenidos por los municipios sevillanos por impuestos directos procedían del IBI, siendo mayor su importancia en la medida en que los municipios contemplados fueran más pequeños. En Málaga el porcentaje llegaba de media al 75 %. Si consideramos un dato más, a nivel nacional el porcentaje de los recibos cobrados por impuestos directos es del 85 %, en Andalucía del 70 %. Parece en definitiva evidente que siendo el IBI un impuesto capital para las arcas municipales y especialmente gravoso para los ciudadanos, aumentos continuados durante los dos últimos años a pesar de la crisis general y muy particularmente inmobiliaria, han llevado a la paradoja de que sin haberse producido ajustes reales en las arcas municipales, los Ayuntamientos sean la única Administración Pública que haya obtenido superávit fiscal y ello como consecuencia de un tributo como el señalado que, a diferencia de los impuestos estatales con tasas recaudatorias en rápido retroceso, su incremento ha sido continuado, de tal modo que entre el año 2007 y 2012 fue del 55 %, y más aun en el 2013 donde el incremento alcanzó el 60 % (861.000 millones de euros). En términos absolutos se ha pasado de unos ingresos por este concepto de 7.267 millones de euros en el 2007 a cerca de 12.000 millones en el año 2013. En algunas provincias como media los incrementos de su cuota líquida han superado el 75 % (Madrid, Ávila, Ciudad Real, Murcia, etc.). Los incrementos de los tipos impositivos, próximos en muchos casos a los valores máximos previstos en el artículo 72 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, junto con las continuas revisiones catastrales que han aproximado significativamente dichos valores de referencia a los de mercado y en algunos casos los han superado ampliamente, han llevado probablemente en muchos supuestos a afectar al principio de capacidad económica estipulado en el artículo 31.2 de la Constitución Española, gravándose como dice la Sentencia a la que seguidamente nos referiremos lo que denomina "una riqueza ficticia o inexistente".

2. La corrección de su aplicación por la interpretación del Tribunal Supremo. La situación real de los terrenos por encima de su calificación formal.

Una reciente sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 (recurso de casación número 2362/2013), última etapa en una larga disputa judicial mantenida por un amplio número de propietarios de fincas en Extremadura, irrumpe ahora para provocar reacciones opuestas en función de la lectura interesada que de la misma hagan los agentes involucrados. Efectivamente, se trata de una profunda revisión de los criterios de aplicación que considerarán tardía un amplio colectivo de contribuyentes del IBI y de una seria amenaza para el equilibrio presupuestario por parte muchos Ayuntamientos. La cuestión surge con motivo de la consideración urbanística otorgada por el Ayuntamiento de Badajoz a un suelo clasificado como suelo urbanizable sectorizado necesitado de subsiguiente sectorización para su desarrollo, y su correlativa consideración como suelo de naturaleza urbana a efectos catastrales. La Sentencia recibe y acepta los motivos de nulidad invocados ante la Sala de instancia por cuanto considera que, efectivamente, al tratarse de un inmueble que se encontraba dentro del perímetro delimitado para el suelo urbano de Badajoz, sin embargo debe considerarse de naturaleza rústica por tratarse de un suelo urbanizable en el que no se ha iniciado el proceso de urbanización dada la ausencia del instrumento de desarrollo definidor de la ordenación de detalle. A tal efecto, se toma como sustento legal el artículo 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario según el cual "solo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada" y los criterios fijados en el artículo 12-2-b) del Texto Refundido 2/2008 de la Ley del Suelo para las determinaciones de las situaciones de suelo rural y urbanizado, esto es, la consideración del suelo como rural cuando "el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente." El recurso de casación en interés de ley contra la sentencia de instancia se interpone por el Abogado del Estado, entre otros motivos, por considerar que la interpretación del artículo 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo es gravemente dañosa para el interés general, al poner en cuestión la correcta aplicación de la totalidad de las ponencias de valores totales y parciales, en la medida en que la generalidad de estas ponencias incluyen criterios, módulos de valoración y demás elementos precisos para la determinación del valor catastral, como suelo de naturaleza urbana, del suelo urbanizable incluido en sectores o ámbitos delimitados, análogo al del objeto de recurso. En el indicado recurso cuantifica el Abogado del Estado el número de inmuebles en todo el territorio nacional que se verían afectados por la interpretación del artículo 7.2 del Tribunal de instancia en más de 900.000 así como el daño económico directo derivado de la disminución de la cuota tributaria del IBI en el municipio de Badajoz y en otros y presenta los daños paralelos en los otros impuestos estatales, autonómicos y locales (IRPF, IVA, IIVTNU, etc.). Termina señalando que "la clasificación del suelo establecida por la legislación urbanística debe circunscribirse en su aplicación, exclusivamente, a aquellas materias y a aquellos fines previstos en la misma, entre ellos a las valoraciones realizadas a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial, al margen, por tanto, de la valoración catastral, que ha de regirse por su propia normativa específica". Frente a todo ello, finalmente la Sentencia de 30 de mayo de 2014 confirma la de instancia, siendo las razones expuestas para ello: i.-En relación con la interpretación del artículo 7.2 del TRLCI, que no es razonable sostener que todo el suelo urbanizable tiene a efectos catastrales la consideración de urbano ya que señala que hay que entender que el legislador catastral quiso distinguir entre el suelo que no requiere de más planeamiento de desarrollo de aquel que aunque esté ya sectorizado necesita una posterior programación. Así pues, entiende que serán suelos de naturaleza urbana a efectos catastrales solo aquellos suelos urbanizables sectorizados ordenados y los no ordenados a partir de la aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo. Hasta entonces deberá considerarse como rústico. ii.- En relación con la necesidad de compatibilizar armónicamente la normativa catastral y urbanística, para evitar valoraciones contradictorias de los mismos bienes por aplicación de métodos de valoración distintos que provoca en el contribuyente el tener que soportar en diversos tributos "una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial". La Sentencia del Tribunal Supremo se decanta por lo tanto por el establecimiento de un vínculo con el régimen urbanístico que no toma en consideración la condición material del suelo sino que, por el contrario, descansa sobre su condición formal, en este caso sobre el presupuesto de la atribución de la ordenación de detalle legitimadora del inicio de la fase de gestión, lo cual plantea, como seguidamente se indica, la desconexión evidente existente entre el régimen fiscal y el urbanístico al comprobar que en éste sí resulta determinante su condición material en orden a su valoración. En definitiva, tras La Ley 8/2007, del Suelo del Estado y desde la perspectiva de la valoración de los terrenos se produjo una transformación esencial del régimen de derechos y deberes de los propietarios, que ha afectado al valor patrimonial de sus terrenos, estableciendo dos situaciones básicas de suelo: la de suelo urbanizado y la de suelo rural. Desaparece así, después de cincuenta y tres años la categoría de suelo urbanizable, quedando los terrenos que se encontraban clasificados de esta manera en la situación básica rural. En su Exposición de Motivos, la Ley establece con claridad las razones por las que abandona el establecimiento de las categorías convencionales, fundamentalmente impedir la especulación y evitar la inflación de precios. No cabe argüir la especulación que quiere sancionar el artículo 47 de la Constitución tan solo a efectos urbanísticos, se impone también en materia tributaria.

3. El sistema de valoración del suelo y su falta de correlación con la regulación fiscal.

La Ley del Suelo de 2008 regula el sistema de valoración del suelo, el cual es directamente dependiente de un hecho objetivamente verificable como es el caso de haberse o no recibido la urbanización. El resultado es, de un lado, un régimen de derechos y deberes que no reconoce el derecho al aprovechamiento urbanístico al titular del suelo por efecto directo e inmediato de la sola aprobación del planeamiento como tampoco la iniciativa de la transformación del suelo rústico en urbanizado y, de otro, un régimen de valoración del suelo al que le es absolutamente indiferente su condición de suelo urbanizable con ordenación pormenorizada al exigir como requisito añadido que permite superar la valoración como suelo rural el ya señalado de encontrarse recibida la urbanización. En otras palabras, la legislación del suelo superpone a la mera condición formal del suelo derivada del establecimiento de la ordenación pormenorizada, la proveniente de la atribución de una plusvalía real producto de la industria propia de la culminación del proceso urbanizador. El IBI, como tributo que grava la propiedad, lo hace en función de su valor. Pero éste sólo debería ser aquel que, como máximo, se corresponda con el real o efectivo siendo desde luego muy discutible que, según se deduce de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2014, tal valor se vea alterado por la atribución al suelo urbanizable de la ordenación detallada, mostrando más bien la experiencia, sobre todo en orden al acceso al crédito territorial, que es la culminación de la fase reparcelatoria lo que hace al suelo acreedor de una plusvalía adicional, sin duda por la entrada de las parcelas de resultado en el tráfico jurídico como suelo ya susceptible de edificación. En todo caso, los efectos de la Sentencia que ya pueden anticiparse siquiera en parte, serán muy importantes, quizás tanto como señala el propio Abogado del Estado en el procedimiento pues, efectivamente, los Ayuntamientos podría llegar a dejar de ingresar al año alrededor de 4.500 millones de euros menos por el IBI, además de tener que afrontar las reclamaciones que por ingresos indebidos se puedan ir planteando. Ante ello, parece que los Ayuntamientos van a tener que hacer frente a un aluvión de reclamaciones, tratando que la competencia constitucional que tienen asignada de imponer los tributos se compatibilice con el principio del respeto a la capacidad contributiva de los contribuyentes, evitándose consecuencias confiscatorias indeseadas y todo ello, en la medida de lo posible, salvaguardando el deber de las Corporaciones Locales de garantizar la disponibilidad presupuestaria suficiente para el cumplimiento de sus fines. Nº 70 - Septiembre -Octubre 2014