Jose Luis Laso Baeza

Laso & Asociados

Resulta de la máxima actualidad el creciente interés de la Administración Pública Estatal por desarrollar y optimizar los denominados Sistemas Generales de las grandes infraestructuras de transportes a su cargo, nos referimos tanto a las ferroviarias, como a las portuarias o aeroportuarias. Es evidente que en los últimos años se ha producido un importante proceso de transformación de estos espacios pasando de ser meras infraestructuras de transporte a verdaderos hubs logísticos a nivel nacional y, en algún caso, incluso internacional, convirtiéndose en nodos de atracción de la actividad económica y en polos de generación de nuevas centralidades de la actividad urbana para su hinterland, dada una localización estratégica que los hace disfrutar de una conectividad privilegiada a la hora de ofrecer unos servicios de primer orden sobre la base de un significativo tráfico de pasajeros y carga.

Estas nuevas oportunidades de desarrollo se ven favorecidas, en el caso de los aeropuertos sobre todo, por la gran disponibilidad de terrenos libres que puedan ser potencialmente comercializables. En el caso de las estaciones, las adaptaciones que en algunas ya se han producido y otras que se habrán de producir en los próximos años, vienen dadas por el evidente aumento de tráficos debido al desarrollo de las nuevas extensiones de la red de Alta Velocidad, convirtiendo dichas estaciones en puertas de acceso privilegiadas de las ciudades a las que pertenecen y en áreas de influencia regional a las comunicaciones.

Resulta evidente que estos desarrollos pueden favorecer el potencial inmobiliario de sus terrenos comercializables en función de la relación que exista entre el Sistema General de Transporte de que se trate y la ciudad a la que pertenezca y, básicamente, en función del grado de conectividad que exista y de su área de influencia.

En definitiva, existen unos objetivos de los gestores de estas infraestructuras que pueden confluir con los de los planificadores urbanísticos territoriales en lo que se refiere a su política de recomposición del tejido urbano del entorno al que pertenecen, pudiéndose plantear, según los casos, un juego entrecruzado en los mismos terrenos de potestades urbanísticas propias de las Administraciones local y autonómica, y de potestades ferroviarias propias de la Administración General del Estado.

INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN

En este sentido, conviene atender a cuáles son alguno de los instrumentos de ordenación de determinados Sistemas Generales de transportes. Del mismo modo que la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario (LSF), establece en su artículo 9 que el instrumento para determinar el régimen aplicable a los terrenos situados dentro de las zonas de servicio ferroviario es el denominado Proyecto de delimitación y utilización de espacios ferroviarios (PDUEF), el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio (RD 2591/1998), afirma análogamente en su Preámbulo que el denominado Plan Director (PD) de los Aeropuertos será un instrumento de planificación “de naturaleza estrictamente aeroportuaria y no urbanística”.

 En el caso del PDUEF, corresponde al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias su elaboración y su aprobación al Ministerio de Fomento, sin perjuicio de los informes que hubieran de emitirse por las Administraciones urbanísticas local y autonómica sobre aspectos de su competencia.

El PD de naturaleza aeroportuaria y no urbanística también deberá aprobarlo el Ministerio de Fomento y en el mismo se establecerá una zona de servicio que incluya tanto las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias como las destinadas a tareas complementarias, etc.

Tanto la LSF como el RD 2591/1998 coinciden en relación con las respectivas infraestructuras ferroviarias o aeroportuarias objeto de su regulación en que la consideración urbanística tanto de las zona de servicio ferroviario como la de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, serán calificados como Sistema General Ferroviario o Aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, no pudiendo dichos instrumentos de ordenación urbanística incluir determinaciones que interfieran o perturben el ejercicio de las competencias estatales atribuidas respectivamente al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias o al Ministerio de Fomento.

Será después, en el ámbito ferroviario, como a través de un Plan Especial de Ordenación de la Zona de Servicio Ferroviario o de un instrumento equivalente se desarrolle y culmine la ordenación de los terrenos integrados en los Sistemas Generales Ferroviarios. Correlativamente, en el ámbito aeroportuario, la ejecución de obras por el gestor deberá ser conforme con el Plan Especial del Sistema General Aeroportuario (PESGA) que lo desarrolle de acuerdo con su Plan Director.

Las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen por el gestor en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicio no están sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (“sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo”), por constituir obras públicas de interés general. Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 10 del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, dispone que “las obras realizadas en el dominio público aeroportuario en virtud de autorización o concesión no eximen a sus promotores de la obtención de los permisos, licencias y demás autorizaciones que sean exigibles por las disposiciones vigentes”.

Por lo tanto, en general, cabe afirmar que existe respecto de estos Sistemas Generales Ferroviarios y Aeroportuarios una clara subordinación de los instrumentos de planeamiento urbanístico general en cuanto a la determinación del régimen aplicable a los terrenos situados dentro de sus respectivas zonas delimitadas y un eventual conflicto de competencias entre, de un lado, las Administraciones urbanísticas local y autonómica, y, de otro la ferroviaria, aeroportuaria estatal, etc.

RÉGIMEN DE USOS

En lo referente al régimen de usos previsto, la Ley 13/1996, de Medidas Fiscales, Administrativa y del Orden Social y su desarrollo a través del RD 2591/1998, admite sobre el suelo afecto al Sistema General Aeroportuario prácticamente el mismo cuadro de usos previsto desde la LSF para el Sistema General Ferroviario y que el sentido de la relación entre éstos y la actividad aeroportuaria debe responder a la concurrencia justificada de cualquier a de las siguientes condiciones: (i) por su relación con el tráfico aeroportuario; (ii) por la naturaleza de los servicios que presenten a los usuarios del aeropuerto; (iii) por el volumen de los tráficos que generen.

De otro lado y con idéntico alcance, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, prevé en su artículo 15, para la zona de servicio de los puertos de competencia estatal cuya consideración urbanística ha de ser la de Sistema General Portuario, la admisión de actividades comerciales portuarias y las que corresponda a empresas industriales o comerciales siempre y cuando su localización en el puerto esté justificada por la concurrencia de alguno de los siguientes requisitos: (i) por su relación con el tráfico portuario; (ii) por el volumen de los tráficos marítimos que generan; (iii) por los servicios que prestan a los usuarios del puerto.

Ante el mayor laconismo en este punto de la LSF lo señalado previamente puede servir como criterio de interpretación adicional para determinar el alcance de la necesaria relación que ha de existir entre las actividades complementarias y las actividades ferroviarias.

En definitiva, si bien el Estado ostenta una competencia dominante en la definición de las actividades de transporte y las complementarias a desarrollar en la zona de servicio urbanísticamente calificadas como Sistema General Ferroviario, Aeroportuario, etc., dicha competencia deberá evitar incurrir en el peligro objetivo de deslizamiento hacia decisiones más fácilmente localizables en el orden de las potestades urbanísticas a fin de evitar lo que el Tribunal Constitucional ha denominado como el riesgo de “ablación de las competencias sobre urbanismo y ordenación del territorio”. [ ]

N.º 97 – Marzo – Abril 2019