Vicente Laso Baeza

Laso & Asociados

A partir del conocido principio instaurado en el párrafo segundo del artículo 47 de la Constitución, según el cual “la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”, la legislación urbanística española ha venido contemplando, ya desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, una diversidad de fórmulas en virtud de las cuales hacer realidad práctica su consecución. La configuración como doble deber legal, vinculado, en la terminología de la vigente legislación estatal, a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística, del de cesión gratuita de los suelos afectos a redes públicas y del suelo en el que localizar una cuota del aprovechamiento resultante de planeamiento, en ambos casos a favor de la Administración, y, de otro, del deber de ejecutar las obras de urbanización a costa de los propietarios, son en esencia los principales medios ideados por el legislador para dar efectividad al principio constitucional enunciado.

Pues bien, de las tres medidas señaladas, interesa en este caso la referida a la cesión de suelo en el que localizar el aprovechamiento urbanístico que por ministerio de la Ley corresponde a la Administración, deber que, en el lenguaje común en la materia, es habitualmente identificado con la conocida cesión del 10% del aprovechamiento o del porcentaje que dispusiera el legislador autonómico dentro de los límites máximos y mínimos al efecto contemplados por el legislador estatal.

En todo caso, frente a las consecuencias que podrían deducirse de la aplicación puramente material de los términos utilizados, cuando se alude a la cesión no se está propiamente ante una verdadera cesión sino que, más bien, debe hablarse de la reserva a favor de la Administración de una porción del aprovechamiento urbanístico resultante del planeamiento, en los casos en que sea preceptivo, y que esta reserva se hace efectiva con la aprobación de los Proyectos de equidistribución en el caso de una pluralidad de propietarios.

Por lo tanto, no se puede hablar en sentido estricto de cesión de una porción del aprovechamiento urbanístico, sino que el aprovechamiento genérico concedido por el planeamiento sólo puede patrimonializarse por los particulares en aquella porción legal que permite el ordenamiento jurídico mientras que el resto no patrimonializable a su favor pertenece a la Administración.

Por consecuencia la cesión del aprovechamiento se produce simplemente por causa de la aprobación del Plan como título de adquisición, sin perjuicio de que la tradición, para completar el círculo resultante del ordenamiento español que para la adquisición de bienes requiere título y modo, se realice mediante la aprobación de los Proyectos reparcelatorios.

Dicho lo anterior, en cuanto se refiere al régimen legal aplicable en la materia tratada ha de estarse a lo dispuesto en el artículo 18.1.b) de la Ley del Suelo de 2015 cuando afirma que en las llamadas actuaciones de urbanización habrá de cumplirse el deber legal consistente en “entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación de ordenación territorial y urbanística”, señalando sucesivamente la misma letra b) que la referida legislación autonómica “podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20”, a lo cual, por fin, el artículo 51.2 añade como forma de sustitución del cumplimiento del deber legal de cesión la consistente en “la sustitución por dinero”.

De igual modo, la vinculación legal al patrimonio público de suelo del obtenido por razón del aprovechamiento que por ministerio de la Ley pertenece a la Administración desde la legislación estatal no admite fórmulas alternativas de cumplimiento cuando fuera posible su destino a vivienda sometida a algún régimen de protección pública, lo que acota en tal sentido la hipótesis de materialización física del aprovechamiento de cesión en sintonía con lo dispuesto en el referido artículo 52.1 del TRLSRU, ello sin perjuicio de admitir también, ya sin la exigencia de que tenga lugar “necesariamente”, su posible destino “a otros usos de interés social”.

Desde este esquema general y de conformidad con lo dispuesto en cada caso por la legislación urbanística, resulta igualmente de interés atender a la posición mantenida por parte de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con la conversión en metálico del aprovechamiento de cesión, a cuyo fin cabe hacer mención, entre otras, a las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 y 21 de junio de 2013, cuando,  confirmada la primera por la del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2015, resaltan que la sustitución de la cesión por su equivalente constituye una excepción a la regla de la cesión in natura y que, en razón de ello, su admisión requiere la previa acreditación de la cesión.

A su vez, admitida la monetización del aprovechamiento correspondiente a la Administración por ministerio de la Ley, la definición de los presupuestos necesarios que ampararían a la Administración para el ejercicio de la facultad de su ofrecimiento pasa, como ha quedado ya dicho, por la previsión contenida en el artículo 18.1.b del TRLSRU en el sentido de corresponder al legislador autonómico la determinación de los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber con la salvedad de que fuera posible su cumplimiento con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública, lo que se ha traducido en ocasiones, como ocurre en el caso del artículo 96.3 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, por opciones sumamente restrictivas por contemplar como única posibilidad la supeditada a la imposibilidad del cumplimiento en suelo del deber legal de cesión.

Por lo demás, como elementos de relieve sobre la cuestión tratada meramente apuntados, cabe igualmente advertir sobre las siguientes cuestiones:

  1. a) En cuanto se refiere al momento de la monetización debe resaltarse la relevancia que representa el hecho jurídico de estar o no aprobado el Proyecto reparcelatorio, pues así como en el primer caso la materialización del derecho de la Administración en un suelo de resultado exige la sujeción a un procedimiento de pública concurrencia de pretender su enajenación, en el segundo, al no encontrarse formalizada la adquisición a su favor, no concurre tal exigencia formal al admitirse que opere a favor de los propietarios del ámbito en cuestión como una mera conversión en metálico del deber legal de cesión en suelo (ver, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2005).
  2. b) A su vez, en cuanto a la posición de los propietarios ante la monetización, resulta igualmente de interés indicar que su formalización no ha producirse necesariamente a favor de la totalidad de los inicialmente legitimados de tal manera que, pese a que la solicitud hubiera de quedar articulada desde la entidad urbanística en cada caso constituida según es habitualmente requerido desde la Administración municipal, al tratarse en realidad de una mera facultad, tal circunstancia no supondría una renuncia abdicativa de un bien previamente incorporado a su patrimonio por su equivalente económico sino la sustitución de la capacidad de oferta para la conversión de la totalidad de los propietarios por la de aquellos que estuvieran interesados en ello. Es decir, preceptivamente la facultad de conversión corresponde a todos los propietarios integrados en la Junta de Compensación pero al ser nada más que eso, una mera facultad, sin renuncia al valor patrimonial del bien, puesto que nunca fueron titulares del mismo, la dejación final de la facultad de la conversión en metálico puede limitarse al ejercicio efectivo de la misma por aquellos propietarios que estuvieran interesados en ello y siempre sin ruptura del principio de solidaridad.
  3. c) Por fin señalar que la inscripción en el Registro de la Propiedad de los Convenios de monetización y de los Proyectos de Reparcelación que se basan en ellos es admitida sin reservas por la Dirección General de los Registros y del Notariado, entre otras, en su Resolución de 27 de febrero de 2012. [ ]

N.º 98 – Mayo 2019