Eugenio-Pacelli-LanzasEugenio-Pacelli Lanzas Martín

Socio. Laso & Asociados

Entre la copiosa documentación que han de contener los planes urbanísticos se encuentra la de contenido económico, que trata de dar respuesta a diferentes cuestiones suscitadas por el cambio de ordenación introducido por aquellos. En estas líneas vamos a tratar de sistematizar el contenido propio de dicha documentación a partir de recientes pronunciamientos del Tribunal Supremo en relación con esta cuestión.

El texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 contempla una dualidad de documentos de contenido económico propios del planeamiento urbanístico: de un lado, la memoria de viabilidad económica, que en la moderna jurisprudencia se identifica con el conocido tradicionalmente como estudio económico-financiero y, de otro, el informe o memoria de sostenibilidad económica.

El artículo 22 de la Ley estatal exige la elaboración del estudio económico- financiero en relación con la ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, con el fin de asegurar la viabilidad económica de las mismas, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre beneficios y cargas entre los propietarios afectados.

El mismo precepto delimita el contenido de la memoria de sostenibilidad económica estableciendo que deberá figurar entre la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística con el fin de ponderar el impacto de la actuación en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

En relación con la forma de incorporación al plan del estudio económico- financiero y de la memoria de sostenibilidad económica, debe precisarse que son muchas las sentencias en las que se parece exigir un total rigor formal en su instrumentación en el sentido de considerar preciso que el contenido de uno y otro consten en documentos independientes. Sin embargo, en otras parece acogerse, siquiera sea con carácter incidental, la posibilidad de que ambas figuras formen parte de un único documento; es el caso de la sentencia de 18 de abril de 2016, de la que parece desprenderse la posibilidad de acoger una interpretación no rigurosamente formalista de su forma de instrumentación, de tal modo que se entenderían cumplidas las exigencias legales si en un mismo documento se diera respuesta al contenido propio tanto del estudio económico-financiero como de la memoria de sostenibilidad económica. A pesar de ello, parece aconsejable que constituyan dos documentos independientes, cada uno con su contenido propio, no sólo para evitar que pudiera prevalecer una eventual interpretación excesivamente formalista de la cuestión suscitada, sino también para dotar a la documentación del plan de una estructura lo más clara y precisa posible al tiempo que facilitar su lectura y análisis.

Sea como fuere, la jurisprudencia ha declarado con rotundidad que la falta del estudio económico-financiero o de la memoria de sostenibilidad económica en los casos en los que, según veremos, son legalmente exigibles, constituye un vicio invalidante del correspondiente plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo.

Veamos las principales características y notas diferenciales ambas clases de documentos.

EL ESTUDIO ECONÓMICO FINANCIERO

Comenzando por el estudio económico- financiero, es exigible en todo instrumento de ordenación que contenga actuaciones de transformación urbanística, entendiendo por tales tanto las actuaciones de urbanización (comprensivas de las de nueva urbanización en suelo rural más las de reforma o renovación en suelo previamente urbanizado) como las actuaciones de dotación. La jurisprudencia aclara que esta exigencia afecta a todos los planes urbanísticos que prevean la realización de actuaciones de la naturaleza indicada, ya se trate de instrumentos de planeamiento general o de desarrollo.

La finalidad de este estudio es demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un sector o ámbito concreto en atención al coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma. En concreto, la viabilidad ha de darse desde una triple perspectiva: la de su rentabilidad, la de su adecuación a los límites del deber legal de conservación y la de garantizar un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de ella. Su objeto consiste en prever el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma.

El contenido del estudio viene fijado por el artículo 22.5 del texto refundido de la ley de Suelo, del que podemos destacar las siguientes circunstancias que ha de reflejar: un análisis de las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación; las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas; el análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación; el horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación; la evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la administración, así como su impacto en las correspondientes haciendas públicas, etc.

Según el Tribunal Supremo, no es necesario que en el estudio económico- financiero se especifiquen las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones de los instrumentos de planeamiento (detalle que es propio de los concretos proyectos en que estos se plasman), sino que la vocación de ejecución y de real materialización del plan debe venir apoyada en previsiones generales del capital preciso para su desarrollo y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poder llevar a efecto lo ordenado en él, a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío. En otras palabras, lo que se requiere es una evaluación económica, lógica y ponderada, de las actuaciones a desarrollar sin necesidad de proceder a la especificación, por ejemplo, de las concretas partidas e indemnizaciones que habrán de desembolsarse en ejecución del plan.

También se ha ocupado la jurisprudencia de analizar el nivel de detalle que ha de alcanzar el estudio económico-financiero, que será distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general mientras que los planes parciales y especiales han de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista.

 LA MEMORIA DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA

Analizado el contenido del estudio económico-financiero, nos vamos a ocupar seguidamente de la memoria de sostenibilidad económica.

Los planes que han de contener esta memoria son aquellos que prevean actuaciones de transformación urbanística, comprendiendo tanto las de urbanización como las de dotación. Por otra parte, se extiende tanto al suelo urbanizable como al urbano en sus dos categorías tradicionales (consolidado y no consolidado).

La memoria de sostenibilidad económica responde a la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar a los ciudadanos un adecuado nivel de prestación de servicios.

A diferencia de lo que sucede con el estudio económico-financiero (que, según se ha visto, se circunscribe al coste y a la financiación de la ejecución de la actuación de que se trate), el informe de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que debe justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.

Como vimos, el contenido de la memoria de sostenibilidad económica ha de ponderar dos aspectos de la actuación proyectada: por un lado, el impacto de la misma en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes y, por otro, la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Desenvolviendo el primero de los dos aspectos señalados, aclara el Tribunal Supremo que la memoria debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en el sector o ámbito afectado pueden ser sustentados por las administraciones públicas y que en ella se han de cuantificar los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, estimando el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socioeconómicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta. En suma, se trata de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. [ ]

Nº 94 – Septiembre – Octubre 2018